Wie „urban“ muss ein urbanes Gebiet im Sinne von § 6a BauNVO sein?

Das OVG Lüneburg hatte darüber zu befinden, welche Anforderungen an die Festsetzung eines urbanen Gebiets gemäß § 6a BauNVO in einem Bebauungsplan zu stellen sind. Nun verbindet man im allgemeinen Sprachgebrauch mit dem Begriff „urban“ ja so einiges. Die Bezeichnung „urban“ stammt ursprünglich vom lateinischen „urbanus“, was so viel bedeutet wie „zu einer Stadt gehörend“. Daher wird der Begriff urban häufig verwendet, um eine städtisch geprägte Umgebung, vor allem in Großstädten, zu bezeichnen. Zugespitzt lautete die Frage, die das OVG zu entscheiden hatte, ob auch das „letzte Kaff im Nirgendwo“ ein urbanes Gebiet festsetzen darf. Sollten Sie sich hierdurch angesprochen fühlen, seien Sie ganz beruhigt: Es darf! (OVG Lüneburg, Urteil vom 13. März 2025 – 1 KN 82/23)

Zum Hintergrund

Die Gebietskategorie des „urbanen Gebiets“ wurde 2017 in die Baunutzungsverordnung als neuer § 6a BauNVO eingeführt. Demnach dienen urbane Gebiete dem Wohnen sowie der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören (§ 6a Abs. 1 Satz 1 BauNVO). Die Nutzungsmischung muss dabei nicht gleichgewichtig sein (§ 6a Abs. 1 Satz 2 BauNVO). Laut Gesetzesbegründung soll mit der Baugebietskategorie des urbanen Gebiets den Kommunen – zur Erleichterung des Planens und Bauens in innerstädtischen Gebieten – ein Instrument zur Verfügung gestellt werden, mit dem sie planerisch die nutzungsgemischte Stadt der kurzen Wege verwirklichen können. Sie sieht daher – auch um Verkehr zu vermeiden bzw. zu reduzieren und einen lebendigen öffentlichen Raum zu schaffen – eine räumliche Nähe von wichtigen Funktionen wie Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Bildung, Kultur und Erholung vor. Gleichzeitig soll in diesem Gebiet eine stärkere Verdichtung ermöglicht werden.

Gegenüber dem Mischgebiet (§ 6 BauNVO) hat das urbane Gebiet vor allem drei Vorteile. Erstens: Beim urbanen Gebiet ist eine Nutzungsmischung nicht festgelegt. Beim Mischgebiet kann demgegenüber der Fall eintreten, dass ein weiteres Vorhaben mit derselben Nutzung nicht mehr zulässig ist, wenn eine Nutzung bereits deutlich überwiegt, zum Beispiel das Wohnen. Zulässig sind dann nur noch gewerbliche Nutzungen, bis das Nutzungsverhältnis wieder annähernd ausgeglichen ist. Zweitens: Die Gemeinde kann (ohne großen Begründungsaufwand) eine höhere Bebauungsdichte festsetzen. Denn § 17 BauNVO sieht für das urbane Gebiet als Orientierungswerte eine GRZ von 0,8 und eine GFZ von 3,0 vor. Das ist deutlich mehr als beim Mischgebiet. Drittens: Der entscheidende Vorteil des urbanen Gebiets erschließt sich nicht auf den ersten Blick, weil er nicht in der BauNVO, sondern in der TA Lärm geregelt ist. Die TA Lärm bestimmt mithilfe von sogenannten Immissionsrichtwerten, wieviel Rücksicht ein Gewerbebetrieb auf schutzbedürftige Nutzungen, zum Beispiel ein Wohngebäude, nehmen muss. Das Schutzniveau für das Wohngebäude bestimmt sich dabei nach dem Baugebiet, in dem es sich befindet. Ohne Bedeutung ist hingegen, in welchem Baugebiet sich der emittierende Gewerbebetrieb befindet. Während für Wohngebäude in einem Mischgebiet ein Immissionsrichtwert von 60/45 dB(A) tags/nachts gilt, sieht die TA Lärm für ein urbanes Gebiet Immissionsrichtwerte von 63/45 dB(A) tags/nachts vor. Es zeigt sich, dass der Tagwert um 3 dB(A) höher liegt. Für diejenigen, die mit Immissionsschutzrecht weniger häufig zu tun haben: Das ist gar nicht wenig. Die Erhöhung um 3 dB(A) entspricht einer Verdoppelung der Schallenergie. Beispiel: Ein fiktiver Motor emittiert 60 dB(A). Stellt man einen zweiten Motor derselben Bauart dazu und lässt beide laufen, emittieren sie gemeinsam 63 dB(A). Allerdings ist das menschliche Gehör gar nicht so feinfühlig, wie wir vielleicht denken: Die Wahrnehmungsschwelle für einen Unterschied in der Lautstärke liegt bei 1-2 dB(A).

Jedenfalls ermöglicht das urbane Gebiet mit dem Immissionsrichtwert von 63 dB(A) tagsüber ein wesentlich dichteres Zusammenrücken von Gewerbebetrieben und Wohnnutzungen. In der Literatur herrscht angesichts dessen Einigkeit darüber, dass der Gebietstyp insbesondere auf die Überplanung großstädtischer Innenstadtlagen zugeschnitten ist.

Inhalt des Bebauungsplans

Von diesen Vorteilen wollte auch eine kleine Gemeinde in Norddeutschland profitieren. Sie stellte für einen innerstädtischen Bereich ihres Gemeindegebiets einen neuen Bebauungsplan auf. Der Bebauungsplan setzte u. a. ein urbanes Gebiet fest, in welchem allerdings Anlagen für sportliche Zwecke, Vergnügungsstätten und Tankstellen sowie zentrenrelevante Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen wurden. Die Grundflächenzahl war mit 0,6, die Geschossflächenzahl bei zulässigen zwei Vollgeschossen mit 1,0 festgesetzt. Außerdem enthielt der Bebauungsplan Baugrenzen, die unter anderem der Freihaltung einer Grünzone dienen sollten.

Grundstückseigentümer: Etikettenschwindel!

Ein betroffener Grundstückseigentümer reichte einen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan beim zuständigen Oberverwaltungsgericht (OVG) ein und monierte, dass überplante Gebiet weise weder aktuell noch nach Umsetzung der Festsetzung des Bebauungsplans in irgendeiner Weise einen „urbanen Charakter“ auf. Das ergebe sich allein schon aus der geringen Einwohnerzahl der Gemeinde und der geringen Nutzungsintensität des überplanten Bereichs. Abgesehen davon verfolgten auch die Festsetzungen des Bebauungsplans keine stärkere Verdichtung des Gebiets. Die Orientierungswerte des § 17 BauNVO würden bei weitem nicht ausgenutzt. Bei der Festsetzung des urbanen Gebiets handele es sich daher um einen Etikettenschwindel.

OVG: § 6a BauNVO erfordert keine „Urbanität“

Das OVG hat sich seine Entscheidung keineswegs leicht gemacht. Es hat sich vielmehr in vorbildlicher Weise mit den Motiven des Gesetzgebers gemäß der Gesetzesbegründung, der gesetzlichen Systematik der BauNVO und den bisherigen obergerichtlichen Entscheidungen auseinandergesetzt. Hierbei hat das OVG durchaus zur Kenntnis genommen, dass dem Gesetzgeber seinerzeit 2017 eine großstädtische Innenbereichslage als Anwendungsbereich für die Festsetzung eines urbanen Gebietes vorgeschwebt habe. Der Gesetzgeber habe aber von der Möglichkeit, dies tatbestandlich in der gesetzlichen Regelung zu verankern, keinen Gebrauch gemacht. Die Entstehungsgeschichte der Norm deute eher darauf hin, dass eine den „urbanen“ Charakter des überplanten Gebiets sichernde Zweckbestimmung fehle. Bestrebungen in einem Frühstadium des Gesetzgebungsverfahrens, das Rechtsinstrument auf bebaute Gebiete zu beschränken und es Gemeinden mit einer bestimmten Mindesteinwohnerzahl und -dichte vorzubehalten, seien nicht weiterverfolgt worden.

Ferner spreche die Gesetzessystematik nicht für die Annahme, dass es ungeschriebene Voraussetzungen für die Festsetzung eines urbanen Gebiets gebe. Denn beim Kerngebiet habe der Verordnungsgeber die gegenüber dem Mischgebiet wesentlich spezifischere Zweckbestimmung klar zum Ausdruck gebracht und es damit nicht dem Normanwender überlassen, allein aus der Gebietsbezeichnung und der Entstehungsgeschichte im Wege der ergänzenden Auslegung den Gebietstyp herauszuarbeiten. Das spreche dagegen, im diesbezüglichen Schweigen des § 6a Abs. 1 BauNVO einen Anlass zur ergänzenden Auslegung der Vorschrift zu sehen.

Nicht einmal der Umstand, dass die Gemeinde bei der Festsetzung des urbanen Gebietes die Orientierungswerte zur baulichen Dichte des §§ 17 BauNVO bei weitem unterschritten hatte, brachte das OVG ins Zweifeln. Die Orientierungswerte stellten Obergrenzen dar, von denen in begründeten Einzelfällen sogar abgewichen werden könne. Die Unterschreitung dieser Obergrenzen könne aber kein Argument dafür sein, dass das jeweilige Baugebiet als Festsetzung ausgeschlossen sei.

Mit einem kleinen Seitenhieb auf anderslautende Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs (VGH) München und des OVG Greifswald stellte das OVG Lüneburg außerdem fest, dass die Grenzen der zulässigen richterlichen Rechtsfortbildung überschritten seien, wenn in Bezug auf Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz) – denn diese Bedeutung haben die Festsetzungen eines Bebauungsplans – solchermaßen unbestimmte ungeschriebene Tatbestandsmerkmale von den Gerichten hinzu erfunden würden.

Fazit

Auch wenn das letzte Wort (Bundesverwaltungsgericht) zu dieser Thematik noch nicht gesprochen ist, hat das OVG Lüneburg einen höchst willkommenen und gewichtigen Beitrag zur Diskussion geliefert. Die Argumente des OVG überzeugen auf ganzer Linie. Für die Zurückhaltung vor allem kleinerer Städte und Gemeinden, ein urbanes Gebiet festzusetzen, gibt es angesichts dieser Entscheidung mindestens einen Grund weniger.