An verschiedenen Messstellen in der Stadt Aachen ist der seit dem 1. Januar 2010 einzuhaltende Grenzwert für Stickstoffdioxid (im Jahresmittel 40 Mikrogramm pro Kubikmeter) nicht eingehalten. Die zuständige Bezirksregierung Köln hat einen Luftreinhalteplan mit Wirkung ab 1. Januar 2019 aufgestellt, der verschiedene Maßnahmen enthält, um die Luftqualität in Aachen zu verbessern. Fahrverbote hat sie nicht vorgesehen.
Das Oberverwaltungsgericht hält diesen Luftreinhalteplan für unzureichend. Zur Begründung hat der Vorsitzende des 8. Senats in der mündlichen Urteilsbegründung Folgendes ausgeführt: Die gesetzlichen Grenzwerte für Stickstoffdioxid sind verbindlich, auch wenn sie fachlich nicht unumstritten sind. Die Anbringung der Messvorrichtungen in Aachen hält sich im Rahmen der gesetzlichen Bandbreite (Höhe, Abstände zu Straßen und Gebäuden). Auch durch zulässige Ortsveränderungen sind keine wesentlich anderen Messergebnisse zu erwarten. Der Luftreinhalteplan der Stadt Aachen ist rechtswidrig, weil die darin vorgesehenen Maßnahmen nicht den Anforderungen der Europäischen Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 und des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genügen. Danach müssen die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans geeignet sein, den Zeitraum der Überschreitung des Immissionsgrenzwerts „so kurz wie möglich“ zu halten. Deshalb muss die zuständige Behörde auf der Grundlage aktueller Daten ernsthaft und differenziert alle geeigneten Maßnahmen, insbesondere auch Fahrverbote prüfen. Fahrverbote können auch dann angeordnet werden, wenn der gemessene Jahresmittelwert für Stickstoffdioxid 50 Mikrogramm pro Kubikmeter nicht überschreitet. Die anderslautende Vorschrift des § 47 Absatz 4a Satz 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz verstößt insoweit gegen das Unionsrecht.
Aber selbst dann, wenn Fahrverbote die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte sind, muss die zuständige Behörde sie nicht zwingend anordnen. Vielmehr müssen Fahrverbote unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls verhältnismäßig sein. Von ihnen darf deshalb unter Umständen ganz oder teilweise abgesehen werden. Dabei können folgende Aspekte eine Rolle spielen:
- zeitliche Staffelung der Fahrverbote (z.B. nach Euro 4 und Euro 5),
- Übergangszeitraum, damit Betroffene sich auf eine neue Situation einstellen können,
- gravierende Belange der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft,
- besondere infrastrukturelle Bedeutung eines betroffenen Verkehrsweges ,
- Ausnahmen für bestimmte Gruppen (etwa Handwerker oder Anwohner) ,
- Ausnahmen für nachgerüstete Dieselfahrzeuge.
Wenn aufgrund der angeordneten Maßnahmen Stickstoffdioxidimmissionen stetig abnehmen, darf auf ein Fahrverbot verzichtet werden, wenn mit ihm – etwa wegen einer notwendigen Vorlaufzeit bei dessen Einführung – die Grenzwerte nur unwesentlich schneller eingehalten werden könnten als ohne es.
Sieht die Behörde von Fahrverboten ab, weil die Grenzwerte nach ihrer Prognose ohnehin kurzfristig eingehalten werden, muss sie allerdings schon im Luftreinhalteplan für den Fall vorsorgen, dass die Prognose sich nicht bewahrheitet. Als Ausgleich für die mit einer Prognose stets verbundenen Unsicherheiten muss ein Luftreinhalteplan vorsehen, dass die Entwicklung der Luftschadstoffwerte regelmäßig kontrolliert wird. Ferner muss der Luftreinhalteplan auf einer zweiten Stufe zusätzliche Maßnahmen wie etwa Fahrverbote für den Fall enthalten, dass die Grenzwerte mit den bisherigen Maßnahmen entgegen der Prognoseerwartung doch nicht schnellstmöglich eingehalten werden. Dass solche gestuften Planungen sinnvoll und möglich sind, zeigt etwa der aktuelle Luftreinhalteplan für die Stadt Mainz.
Der Luftreinhalteplan 2019 für die Stadt Aachen genügt diesen Anforderungen nicht: Die Prognose beruht nicht auf aktuellen, sondern veralteten Daten von 2015.
Fahrverbote wurden nicht hinreichend genau geprüft. Jedenfalls für die Monheimsallee hat sich die Bezirksregierung Köln nicht damit befasst, ob dort der Grenzwert mit einem Fahrverbot nicht schon früher als mit nur den angeordneten Maßnahmen eingehalten werden könnte. Auch hat sie unter anderem nicht berücksichtigt, dass Fahrverbote für Euro 3- und Euro 4-Diesel schon vor dem 1. September 2019 möglich sind. Unabhängig von diesen Fehlern ist der Luftreinhalteplan 2019 rechtswidrig, weil er keine konkreten zusätzlichen Maßnahmen (etwa Fahrverbote) für den Fall enthält, dass die Grenzwerte entgegen der Prognose nicht eingehalten werden.
Daher muss das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch die Bezirksregierung Köln, den Luftreinhalteplan 2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts unverzüglich, d. h. ohne schuldhaftes Zögern, fortschreiben. Dies dauert erfahrungsgemäß mehrere Monate. Der planerische Gestaltungsspielraum der Behörde ist nicht dergestalt auf Null reduziert, dass das beklagte Land zu verurteilen wäre, ein Fahrverbot zu einem bestimmten Zeitpunkt zwingend in Kraft zu setzen. Ob es eines Fahrverbotes bedarf, hängt im Wesentlichen von der Entwicklung der Messwerte und einer hinreichend einzelfallbezogenen Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch die Behörde ab.
Der Senat hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, über die das Bundesverwaltungsgericht entscheidet.
Die vom Senat gestellten Anforderungen an Luftreinhaltepläne werden auch für die derzeit noch anhängigen weiteren 13 Verfahren zu Luftreinhalteplänen in anderen Städten in Nordrhein-Westfalen Bedeutung haben.