Nicht jeder Zusammenschluss ist ein Planungsverband nach BauGB.

15.06.2023

Gemeinden können sich zum Zwecke der Bauleitplanung zusammenschließen. Hierbei haben sie jedoch die durch das Baugesetzbuch (BauGB) vorgegebenen Anforderungen zu beachten. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat jüngst eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Magdeburg bestätigt, in welcher der Zusammenschluss zweier Gemeinden als Zweckverband als nicht ausreichend bewertet wurde (Beschl. v. 28.02.2023, Az. 4 BN 10.22).

In dem vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zu beurteilenden Fall schlossen zwei Gemeinden eine Zweckvereinbarung, um einen Bebauungsplan zur Neutrassierung einer Verbindungstrasse zwischen den beiden Gemeinden aufzustellen. Der Zusammenschluss erfolgte jedoch ohne Beachtung der im Baugesetzbuch normierten zugelassenen Formen.

Der Planungsverband

Träger der Bauleitplanung im Sinne der §§ 1 ff. BauGB ist die Gemeinde. Ihr obliegt die Planungshoheit. Nur in wenigen Ausnahmefällen wird von diesem Grundsatz abgewichen. Ein solcher Ausnahmefall ist in § 205 BauGB geregelt. Die Norm ermöglicht es, dass mehrere Gemeinden einen Planungsverband gründen.

Ein Planungsverband stellt grundsätzlich eine Körperschaft des Öffentlichen Rechts dar. Er übernimmt im konkreten Fall die Stellung und die Aufgaben der Gemeinden in der Bauleitplanung. Regelungen zur Gründung eines Planungsverbandes ergeben sich unmittelbar aus dem Gesetz. Das Baugesetzbuch eröffnet den Landesgesetzgebern zusätzlich die Möglichkeit, andere Regelungen zur Gründung von gleichwertigen Zusammenschlüssen zu treffen.

Voraussetzung ist jedoch stets, dass der durch das Zweckverband- oder das Landesrecht zugelassene Zusammenschluss dieselben Entscheidungsstrukturen wie ein Planungsverband aufweist und diesem gegenüber gleichwertig ist. Insbesondere muss der Zusammenschluss in gleicher Weise die Gewähr für den wirksamen Vollzug des Städtebaurechts bieten. Nur dann sind die Anforderungen ausreichend erfüllt, sodass eine Bauleitplanung auf dieser Grundlage erfolgen kann.

Eine bloße Zweckvereinbarung genügt den Anforderungen nicht

In dem vom BVerwG zu entscheidenden Fall agierten die beiden Gemeinden auf Grundlage einer Zweckvereinbarung nach dem Landesrecht. Ein Zusammenschluss auf dieser Grundlage ist nur möglich, wenn eine Verlagerung von Zuständigkeiten auf den Verband erfolgt. Hiervon erfasst sind die Zuständigkeiten, die das BauGB den Gemeinden als Selbstverwaltungsangelegenheiten im Hinblick auf Art. 28 GG zuweist. Eine Verlagerung ist jedoch nur möglich, wenn der Zusammenschluss einem Planungsverband vergleichbare Kriterien erfüllt.
Im vorliegenden Fall verneinte das OVG das Vorliegen einer vergleichbaren Organisationsform. Insbesondere beinhalte die landesrechtliche Norm, die bezugnehmend auf § 205 Abs. 6 BauGB als Grundlage dienen sollte, nicht die Begründung einer selbstständigen Körperschaft.

Auch lehnte das OVG einen Zusammenschluss auf Grundlage des § 4b Satz 1 BauGB ab. Hierbei handelt es sich – so der Senat – lediglich um eine Übertragungsmöglichkeit von Verfahrensschritten, um das Verfahren zu beschleunigen. Die gemeindliche Verantwortung für die Planungshoheit ist hiervon jedoch nicht betroffen. Diese kann auf Grundlage eines einfachen Zusammenschlusses auch nicht übertragen werden.

Konsequenzen des ungeeigneten Zusammenschlusses

Den beiden Gemeinden, die einen gemeinsamen Bebauungsplan auf Grundlage eines Zweckvereinbarung unter Beibehaltung ihrer Planungshoheiten aufstellten, fehlte die Grundlage für ein solches Vorgehen, da der Zusammenschluss den Anforderungen an einen Planungsverband nicht genügte. Das OVG hat den aufgestellten Änderungsbebauungsplan für unwirksam erklärt, da weder das BauGB noch das Landesrecht eine gemeinsame Planung auf dieser Grundlage zuließ.

Aus der Entscheidung wird deutlich, dass die Absicht der Gemeinden, einen gemeinsamen Bebauungsplan aufzustellen, allein nicht genügt. Um die Wirksamkeit des Bebauungsplanes zu sichern, sind auch die Anforderungen an die Gründung eines Planungsverbandes oder Zweckverbandes stets zu beachten. Insbesondere bei der Begründung eines Zweckverbandes ist ein Vergleich zu der Organisationsform eines Planungsverbandes anzustellen.