Auch bei präqualifizierten Bietern: Aufklärung geht vor Ausschluss

15.04.2024

Unternehmen können sich für die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen in sogenannten Präqualifikationsverzeichnissen (PQ-Verzeichnis) eintragen lassen. Dadurch lässt sich die Eignungsprüfung im Einzelfall (ganz oder teilweise) ersetzen, weil Auftraggeber von solch präqualifizierten Bietern - im Umfang ihrer Präqualifizierung - keine Einzelnachweise im Rahmen der Eignungsprüfung fordern dürfen.

Die Vergabekammer (VK) Rheinland hat nun entschieden (Beschluss vom 29.11.2023; VK 30/23), dass öffentliche Auftraggeber die Eignung von präqualifizierten Bietern nicht verneinen dürfen, wenn nur Zweifel an der Eignung bestehen und eine weitere Aufklärung durch den Auftraggeber möglich ist.

Bieter weist Eignung durch Einzelnachweise UND Eintrag in PQ-Verzeichnis nach

Der Auftraggeber (AG) schrieb Rohbauarbeiten für den Neubau eines Hallenbades im offenen Verfahren europaweit aus. Einziges Zuschlagskriterium war der Preis. Als Eignungsnachweise verlangte er u.a. eine Eigenerklärung zur Mitarbeiteranzahl sowie Referenznachweise gemäß Formblatt 124 des Vergabehandbuchs des Bundes oder aber eine für den AG direkt abrufbare und kostenfrei zugängliche Eintragung in ein PQ-Verzeichnis. Ein Bieter hat die Formblätter ausgefüllt vorgelegt und hierbei das Formblatt 124 mit dem Zusatz „Wir sind im PQ-Verein unter Nr. … präqualifiziert“ versehen. Er verfügte allerdings nur über 12 gewerbliche Mitarbeiter, sodass der AG vermutete, dass der Bieter einen großen Teil der Arbeiten durch Nachunternehmer (NU) erbringen wollte. Daher hatte der AG Zweifel an seiner Eignung. Er forderte vom Bieter weitere Informationen hinsichtlich eines NU-Einsatzes. Allerdings konnten auch die vom Bieter nachgereichten Erläuterungen und Unterlagen den AG nicht von dessen Leistungsfähigkeit überzeugen, so dass er den Bieter ausschloss. Dieser leitete – nach Rüge – ein Nachprüfungsverfahren vor der Vergabekammer ein.

AG darf die Angaben aus dem PQ-Verzeichnis nicht grundlos in Zweifel ziehen

Die VK Rheinland hält den Nachprüfungsantrag des Bieters im vorstehenden Umfang für zulässig und begründet. Der AG habe das Angebot des Bieters zu Unrecht mangels Eignung nach §§ 6 EU Abs. 2 S. 2 Nr. 3, 16b EU VOB/A bei der weiteren Wertung nicht berücksichtigt bzw. sein Angebot zu Unrecht nach §§ 16a EU Abs. 5, 16 EU Nr. 4 VOB/A wegen Nichtvorlage von Unterlagen von der Wertung ausgeschlossen.

Der AG dürfe von präqualifizierten Unternehmen im Umfang ihrer Präqualifizierung keine Einzelnachweise fordern, sondern müsse diese als Nachweis der Eignung akzeptieren. Allerdings sei ein Bieter nur insoweit präqualifiziert, als die für ihn im PQ-Verzeichnis hinterlegten Angaben mit den Referenzanforderungen des AG übereinstimmen. Daher könne sich ein Bieter nicht ausschließlich auf seine Präqualifikation berufen, wenn der konkret zu vergebende Auftrag spezielle Anforderungen (z.B. in technischer Hinsicht) stellt, für die der Nachweis über die Präqualifikation u.U. ungenügend sein kann.

Im vorliegenden Fall sei dies jedoch nicht gegeben. Vielmehr seien für den Bieter im PQ-Verzeichnis Referenzen hinterlegt, die von ihrem Auftragsvolumen und den referenzierten Leistungen mit dem ausgeschriebenen Auftrag vergleichbar sind und zum Teil sogar über diesen hinausgehen. Hätte der AG weitere Aspekte, die nicht von der Präqualifikation erfasst sind, als eignungsrelevant ansehen wollen, hätte er dies in der Bekanntmachung bzw. den Vergabeunterlagen transparent darstellen müssen. Dies sei jedoch nicht geschehen, so die Vergabekammer weiter. Der AG habe keine Mindestanforderungen an die Eignung (z.B. Mindest-Mitarbeiterzahlen) aufgestellt oder Leistungsbereiche benannt, die nicht fremdvergeben werden dürfen.

Diesem Ergebnis stehe auch kein Beurteilungsspielraum entgegen, der dem AG bei seiner Eignungsprüfung grundsätzlich zusteht und von den Nachprüfungsinstanzen nur eingeschränkt überprüfbar ist. Denn im Rahmen seiner Eignungsentscheidung dürfe der AG die im PQ-Verzeichnis hinterlegten Angaben nicht ohne Begründung in Zweifel ziehen. Damit habe der AG die Aussagekraft des PQ-Verzeichnisses verkannt und die Eignungsprüfung nicht vergaberechtskonform durchgeführt. Der Bieter habe demgegenüber alle Vordrucke – mit Ausnahme der Benennung seiner Nachunternehmer, die er jedoch auf Anforderung fristgerecht nachgeholt habe – bereits mit Angebotsabgabe vorgelegt, obwohl dies aufgrund seiner Präqualifizierung nicht notwendig gewesen wäre. Seine Präqualifizierung hätte zum Nachweis seiner Eignung ausgereicht.

Selbst wenn negative Erkenntnisse gegenüber dem Bieter vorgelegen hätten, hätte der AG eine Abwägung der an sich positiven Prognose aufgrund der eingereichten Nachweise bzw. der Präqualifikation mit den weiteren negativen Erkenntnissen vornehmen müssen. Diese Zweifel seien im Rahmen einer (ggfs. weiteren) Aufklärung auszuräumen gewesen.

Was folgt aus dieser Entscheidung für öffentliche Auftraggeber?

Die Entscheidung zeigt, dass Auftraggeber von präqualifizierten Unternehmen im Umfang ihrer Präqualifizierung keine Einzelnachweise fordern dürfen, sondern diese als Nachweis der Eignung akzeptieren und sich inhaltlich mit den Präqualifikationsunterlagen auseinandersetzen müssen. Sie müssen hierbei prüfen, ob und inwieweit die für den Bieter im PQ-Verzeichnis hinterlegten Angaben mit ihren eigenen Referenzanforderungen übereinstimmen. Bestehen Zweifel an der Eignung des Bieters, darf der AG dessen Eignung nicht verneinen, sofern weitere Aufklärung betrieben werden kann.