01.01.2012
Entscheidung über Grundfragen der Zuteilung von Emissionsberechtigungen
Am 16.10.2007 (Az.: 7 C 33.07, 7 c 29.07, 7 C 6.07, 7 C 28.07) hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Verfahren über Grundfragen der Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach dem Zuteilungsgesetz 2007 entschieden. Danach ist die zur Einhaltung des nationalen Emissionsbudgets von jährlich 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid vorgenommene anteilige Kürzung von Berechtigungen an Bestandsanlagen, die dem so genannten Erfüllungsfaktor unterfallen, rechtmäßig. Entgegen der Ansicht der Deutschen Emissionshandelsstelle unterfallen Zuteilungen an Bestandsanlagen, deren Betreiber die Option einer Zuteilung nach der Regel für Neuanlagen gewählt haben nicht der anteiligen Kürzung. Bei der Zuteilung sind Emissionen aus dem Einsatz von Ton und Porosierungsmitteln beim Brennen keramischer Erzeugnisse nicht als prozessbedingt privilegiert.
Zwei Energieversorgungsunternehmen wandten sich gegen die Rechtmäßigkeit der Vorschrift über die anteilige Kürzung und deren Anwendung, allerdings ohne Erfolg. Laut Bundesverwaltungsgericht steht die Vorschrift in Einklang mit nationalem Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht. Die anteilige Kürzung diene der Gewährleistung der Einhaltung des Emissionsbudgets. Die Deutsche Emissionshandelstelle habe innerhalb eines gesetzlich bestimmten kurzen Zeitraums vor Beginn der Zuteilungsperiode auf der Grundlage einer Prognose der zuzuteilenden Berechtigungen zu beurteilen gehabt ob diese überschritten werde. Das Bundesverwaltungsgericht verwies auf die Funktion der Mengenplanung, die im nationalen Allokationsplan festgelegte Zielvorgabe für die Emissionsminderung durch den erst vor Beginn der Zuteilungsperiode berechenbaren festen Kürzungsfaktor mit der Menge der Zuteilungen an die einzelnen Anlagen in Übereinstimmung bringen. Das Gesetz setzte angesichts dieser Funktion vernünftigerweise keine rechtliche Prüfung der einzelnen Zuteilungsbescheide voraus, die nach Ausschöpfung von Rechtsmitteln erst nach Ende der Zuteilungsperiode abgeschlossen wäre. Vielmehr ermächtige es die zuständige Behörde zu einer Prognose. Deren Grundlage seien die Zahl der nach den Vorgaben des Gesetzes von ihr überprüften Zuteilungsanträge und die Zuordnung der Anlagen zu den jeweiligen Zuteilungsregeln. Gerichtlich sei die normativ vorgeprägte Prognoseentscheidung nur darauf zu überprüfen, ob die Behörde in ihrer generellen Praxis die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes verkannt habe. Laut Bundesverwaltungsgericht führt eine unrichtige Anwendung des Gesetzes bei Zuteilungen im Einzelfall nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge und des daraus berechneten Kürzungsfaktors.
Ob die Regelung über die anteilige Kürzung auf Anlagen anzuwenden sei, deren Betreiber von der Option Gebrauch gemacht hätten, die Zuteilung nach der Zuteilungsregel für Neuanlagen festzulegen, müsse nach den gerichtlich überprüfbaren Zuteilungsregeln entschieden werden, so das Bundesverwaltungsgericht. Von der zuständigen Behörde könne erwartet werden, dass sie mit den hierfür einschlägigen abstrakt-generellen Maßstäben des Gesetzes hinreichend vertraut sei, während hingegen die fehlerfreie Anwendung des Gesetzes in jedem Einzelfall im Rahmen der Mengenplanung praktisch ausgeschlossen sei. Damit, dass die Regelung über die anteilige Kürzung nicht auf Optionsanlagen anzuwenden ist, deren Emissionen nach der für Neuanlagen maßgeblichen besten verfügbaren Technik nicht weiter reduzierbar sind, hat das Bundesverwaltungsgericht die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg bestätigt. Deshalb blieb die Revision der Deutschen Emissionshandelsstelle gegen Urteile des Oberverwaltungsgerichts, die eine anteilige Kürzung bei vier Optieren aus der Energie- und der Zementbranche für rechtswidrig erklärt hatte, erfolglos.
Laut Bundesverwaltungsgericht hatte deshalb ein Ziegelwerk, dessen Betreiber für die Zuteilungsregel für Neuanlagen optiert hatte mit seiner Sprungrevision gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin Erfolg, das die anteilige Kürzung für rechtmäßig gehalten hatte. Auch beim Bundesverwaltungsgericht konnte es sich dagegen, ebenso wie ein weiteres Ziegelwerk, nicht mit seiner Ansicht durchsetzen, dass Kohlendioxidemissionen aus dem Einsatz von fossilem organischen Kohlenstoff und Porosierungsmitteln im Sinne des Zuteilungsgesetzes prozessbedingt seien. Als prozessbedingte Kohlendioxidemissionen definiere das Gesetz die Entstehung von Kohlendioxid als Produkt einer chemischen Reaktion, die keine Verbrennung sei. Der Begriff der Verbrennung sei im naturwissenschaftlichen Sinn weit zu verstehen und nicht nut bei Verbrauch eines Brennstoffs zur Energiegewinnung anzunehmen. In pauschalierender Weise sei der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass sich Kohlendioxidemissionen aus Reaktionen, denen keine Verbrennung zugrunde liege, regelmäßig nicht oder jedenfalls schwerer vermeiden oder verringern ließen, als des bei Kohlendioxidemissionen aus Verbrennungsreaktionen der Fall sei. Da Kohlendioxidemissionen aus Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn eine wesentliche Quelle des klimaschädlichen Treibhauseffekts seien, sei das schon deswegen nicht zu beanstanden.