Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht
Der Verwaltungsgerichtshof (VGH) Kassel hat mit Urteil vom 26.05.2020 (9 C 2796/16.N) entschieden, dass Gemeinden gegen Hochwasserrisikomanagementpläne, die ihr Gemeindegebiet betreffen, im Wege der allgemeinen Leistungsklage vorgehen können.
Sachverhalt
Im Rahmen eines Normenkontrollantrags wandte sich eine Gemeinde gegen den vom Land Hessen erlassenen Hochwasserrisikomanagementplan (HWRMP) für das Gewässersystem der Kinzig. Derartige Pläne haben ihre Rechtsgrundlage in § 75 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG). Sie dienen dazu, die Hochwasserrisiken, die von bestimmten oberirdischen Gewässern ausgehen, zu verringern. Dazu legen die Pläne unter anderem Ziele für das Risikomanagement fest. Hierzu gehören beispielsweise Maßnahmen der Flächenvorsorge, der Entfernung und Verlegung hochwassersensibler Nutzungen oder der Bauvorsorge durch hochwasserangepasstes Planen und Bauen. Die klagende Gemeinde sah sich vor diesem Hintergrund durch die Vorgaben des HWRMP in ihren Entwicklungsmöglichkeiten beschränkt und klagte gegen den HWRMP.
Rechtliche Einstufung: HWRMP ist keine Rechtsnorm
Im ersten Schritt hatte der VGH zunächst im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung darüber zu entscheiden, ob gegen einen Hochwasserrisikomanagementplan überhaupt ein Normenkontrollantrag statthaft ist. Dies setzt voraus, dass es sich bei einem derartigen Plan um eine Rechtsvorschrift handelt. Der VGH entschied, dass dies nicht der Fall ist. Derartige Pläne hätten keinen Regelungscharakter und seien deshalb keine Rechtsnormen. Der Normenkontrollantrag war daher unzulässig.
Der VGH stellte in diesem Zusammenhang klar, dass die im Risikomanagementplan getroffenen Festsetzungen (noch) nicht darauf gerichtet sind, Rechte und Pflichten für die vom Plan Betroffenen verbindlich festzulegen. Der Plan hat also nicht die von der Gemeinde angenommene rechtsverbindliche Wirkung. Rechtliche Auswirkungen haben derartige Pläne erst dann, wenn aus ihnen die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten abgeleitet wird. Die in § 76 WHG geregelten Überschwemmungsgebiete sind durch Rechtsverordnung festzusetzen. Erst diese Rechtsverordnungen beinhalten verbindliche Verpflichtungen und können im Wege des Normenkontrollantrags angefochten werden. Die Risikomanagementpläne selbst haben hingegen nur vorbereitenden Charakter.
Dieser rechtlichen Einstufung steht nicht entgegen, dass die Gemeinden im Rahmen ihrer Bauleitplanung die Forderungen des Hochwasserschutzes, die sich aus einem derartigen Plan ergeben, berücksichtigen müssen (§ 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB). Allerdings kommt den in den Hochwasserrisikomanagementplänen enthaltenen Maßnahmen keine eigenständige Rechtsverbindlichkeit zu.
Gemeinde kann aber Leistungsklage erheben
Trotz der fehlenden Rechtsverbindlichkeit der Risikomanagementpläne hat eine Gemeinde, die von einem derartigen Plan betroffen ist, eine andere prozessuale Möglichkeit, gegen einen solchen Plan rechtlich vorzugehen. Die Gemeinde kann nämlich Leistungsklage erheben. Diese Leistungsklage kann darauf gerichtet sein, den jeweiligen Hochwasserrisikomanagementplan nicht anzuwenden.
Der VGH leitet dies daraus ab, dass es sich bei einem solchen Plan um eine verwaltungsinterne Fachplanung handelt, die jedenfalls mittelbare Bindungswirkung für die anwendenden Behörden, insbesondere auch für die Städte und Gemeinden, erzeugt. Sind Städte und Gemeinden aber verpflichtet, derartige Fachplanungen zumindest zu berücksichtigen (siehe hierzu auch § 78 b WHG), steht ihnen der Weg offen, gegen diese Fachplanung im Wege der Leistungsklage vorzugehen. Damit eine solche Klage zugelassen wird, reicht es z.B. aus, dass die gemeindliche Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz (GG) durch diese Fachplanung verletzt sein könnte.
Leistungsklage nicht erfolgreich
Die mithin grundsätzlich zulässige Leistungsklage war allerdings im konkreten Fall nicht erfolgreich. Insofern musste der VGH berücksichtigen, dass Fehler der Fachplanung nur relevant sind, wenn die betroffene Gemeinde durch diese Fehler in eigenen Rechten verletzt wird. Einen Anspruch auf „Vollüberprüfung“ des gesamten Plans hat die Gemeinde hingegen nicht. Derartige Rechtsverletzungen konnte die klagende Gemeinde zur Überzeugung des Gerichts nicht nachweisen.
Fazit für die Praxis
Der Hochwasserschutz führt zunehmend zu Einschränkungen der Planungsmöglichkeiten von Städten und Gemeinden. Deshalb ist es sinnvoll, dass sich die Kommunen frühzeitig mit den daraus ergebenden Folgen auseinandersetzen. Wie die besprochene Entscheidung zeigt, macht dies gegebenenfalls schon im Vorfeld der Festsetzung von Überschwemmungsgebieten Sinn. Kommt es dann allerdings zu einem Klageverfahren, muss die betroffene Gemeinde – wenn sie bereits gegen einen Risikomanagementplan vorgehen will – prüfen, ob und inwiefern ihre Rechte bereits durch die Fachplanung, die der Festsetzung von Überschwemmungsgebieten vorangeht, iverletzt sind. Dies wird jedoch nur selten der Fall sein.